残疾人就业保障金制度自1995年实施以来，在提高全社会保障残疾人就业、促进残疾人就业的责任感方面发挥了重要作用。然而，最近随着企业采取“虚假用工”逃避缴纳剩余保险金的现象被媒体曝光，残疾人就业面临的现实困境被广泛关注。
在国家出台一系列政策帮扶的背景下，“虚假就业”“挂靠残疾证”灰色产业链依然屡禁不止。如何有效保障残疾人权益？残保制度改革该何去何从？
残保金制度还不完善。
残保金是指机关、团体、企业、事业单位和民办非企业单位为保障残疾人权益，未按规定安排残疾人就业而缴纳的资金。
中国政府一贯高度重视残疾人就业。近年来，国家有关部门出台了许多政策文件，保障残疾人顺利就业。在这个过程中，残保金制度的征收标准和方式，以及救济措施都在逐步完善。
1990年12月，全国人大常委会审议通过《残疾人保障法》；1995年10月14日，财政部发布《残疾人就业保障金管理暂行规定》，明确规定了残保金的定义、分配办法、管理办法和适用范围。2007年《残疾人就业条例》明确，未达到残疾人就业比例的企业应当缴纳残保金，每年缴纳的金额是未达标人数与当地社会平均工资的乘积。
2019年12月，国家发改委等六部门联合发布《关于完善残疾人就业保障金制度更好促进残疾人就业的总体方案》。其中，明确剩余保险费由单一标准征收调整为多层次征收。用人单位安排残疾人就业比例超过1%(含)但低于省(区、市)规定比例的，三年内按应缴费额的50%征收；低于1%的，三年内按应缴额的90%征收。
2023年3月29日，财政部宣布继续执行《财政部关于调整残疾人就业保障金征收政策的公告》中的相关优惠政策。实施期限为2023年1月1日至2027年12月31日。此前，2020年1月，财政部发布公告，宣布实施分级减免缴纳残疾人就业保障金等多项优惠政策。
南京大学政府管理学院劳动人事与社会保障系主任闫心明告诉界面新闻，目前，互联网技术的发展、残疾人受教育广度和深度的不断提高等因素，都推动了就业形式的变化，进而推动了残保金收缴比例和收缴方式的调整。
残保金制度的不断完善也是为了解决征收中的漏洞。
2021年3月，山西省残疾人就业服务指导中心郝景平在《山西财税》杂志上发表了题为《残疾人就业保障金征收、使用和管理中存在的问题及对策研究》的论文，指出我国残保金征收、使用和管理的政策法规不健全。目前只规定了用人单位的正常申报缴费期限，没有规定新设立用人单位和清算解散用人单位的申报缴费期限；没有明确规定用人单位如何通过网络提供信息完成申报；剩余保险金的激励政策和补贴方式不具体，可操作性不强；减免缓缴政策不完善，没有具体的操作指南。
此外，郝景平认为，目前残联、税务、人社、医保等部门之间未建立信息联网系统，数据无法互联互通，导致征缴底数不清、进度不清；未建立残疾人按比例就业网络认证制度，未进行残疾人就业登记。职业介绍机构无法及时掌握残疾人的安置和在岗情况；用人单位职工人数、残疾人就业等基础数据也不完善。
目前企业经营压力很大。为了降本增效，剩余保险费往往是首选的减负项目之一。中山大学岭南学院财税系主任江林告诉界面新闻，残保基金制度意在鼓励和引导企业聘用残疾人，用意是好的。但在不利的经济形势下，企业在支付剩余保险资金出现困难时，很容易出现“假用工”等问题。
“本来这个保障应该是可持续的，不会因为经济形势和企业经营质量而改变。但现实中，征收与经济形势、企业经营状况挂钩后，会出现征收标准随经济形势不断调整的情况，客观上不利于保障残疾人就业。”江林说。
专门立法来规范它？
近年来，随着经济社会的发展，残保金的收入也大幅增长。根据财政部的数据，早在2013年，全国残保基金总收入已经达到248.75亿元。据财新报道。com，现在每年的剩余保险费是数百亿元，仅2022年贵州省收取的剩余保险费就达到了11.67亿元。
另一方面，巨额剩余保险金的使用也引起了关注。根据《残疾人就业保障金征收和使用管理办法》，残保金主要用于扶持残疾人就业和生活保障，涉及残疾人职业培训、职业教育、职业康复费用等六个扶持方向；残疾人就业服务机构提供的就业服务支出等。但《南方都市报》2019年12月报道，一些地方将大量剩余保险金用于残疾人就业服务楼建设，剩余保险金并未真正使用，是巨大的浪费。
郝景平在上述论文中还指出，我国没有制定详细的资金使用管理办法，残保金预算编制不规范，缺乏刚性约束力，残保金没有单独的预算支出科目，难以准确统计残保金的使用情况和支出方向，也难以落实接受社会监督的政策。
对此，在2019年的十三届全国人大二次会议上，董明珠等4名全国人大代表建议，取消征收残疾人就业保障金，从税收中全额安排国家残疾人事业发展资金；严格按照有关规定，完善残疾人费用信息公开制度，接受社会监督。
此外，还有一些人大代表建议，财政部门对安排残疾人就业的单位增加直接奖补比例，降低用人单位人工成本；应改变以职工人数和工资作为残保金缴费基数的单一标准，通过包容性调整适当降低残保金的征收标准，提高政策的科学性和公平性。
江林说，NPC代表的建议是合理的。通过税收，政府可以做出保护残疾人合法权益的预算安排，这在一定程度上可以减轻政府认定企业欺骗行为的负担。“当征收标准不同时，政府会给企业提供很多豁免条件，越来越多的豁免会让一些无良企业产生欺骗行为，比如滥用残疾证或者滥用各种标准。这种情况下，政府部门很难认定。所以，不如用税收来收取相关费用，在预算中进行安排。”江林解释道。
但是，“征税的方式也有弊端。”江林指出，NPC代表的建议是一个原则性的意见，但从实际操作层面来看还有困难。表面上是财政承担成本，实际上政府还是要向企业和个人征税。这个税不一定叫残疾人税或者残疾人就业税，但是它的性质没有变。
“政府需要调整预算法的相关规定，增加预算中的支出。政府不断通过行政手段开放新的地名。开的名字越来越多，预算就会表现出一些随意性。”江林说。
未来如何完善残保金制度？江林认为，从政府部门的角度来看，我们可以在两种情况下制定完善的措施。
一种情况，当征收部门和资金使用部门是同一个部门时，在部门利益的驱动下，可能会有提高征收费用的倾向。这时候政府提高征收标准，或者将征收标准从社会平均工资的2倍调整为3倍，会增加企业的负担。另一方面，当征收部门和资金使用部门不是同一个部门时，地方政府为了经济增长，可能不会按照中央政府的政策意图征收更多的剩余保险金，以免影响地方经济和企业的积极性，因而征收率不高，无法征收剩余保险金。此外，地方政府还可能在征收标准上向中央政府争取更大的自主权，比如自行设定征收率。
他说，盲目使用行政手段将很难达到完善制度的目的，而且由于三方的利益和侧重点不同，出台一项让残疾人、企业和地方政府满意的政策也相当困难。"所以从根本上说，为剩余保险立法是最合理的解决方案."江林强调说。
江林说，对于立法的具体事项，国家层面可以制定一部《残疾人就业保障法》，明确规定对残疾人就业征税。“按照税收法定主义原则，通过单独立法，使剩余保险资金运用和财务安排有法可依。通过制定法律提供保障，专款专用，也可以避免预算资金不足的问题。”但在正式立法之前，政府可以参考教育费附加和城市维护建设税的征收办法，在征收增值税时，将剩余保险基金作为附加税(费)征收。
江林表示，公众有权了解残保金的使用情况，财政部门应做好公开透明工作。残疾人的工作感受、工作成绩、工作效益等都需要主动反馈给公众，比如以绩效评估的形式提供相关报告。
闫心明补充说，剩余保险金的收取方式确实有改革的空间。社会应该从残疾人的整个生命周期来综合考虑，对残疾人的救助应该分为保护和支持两个方面。首先，要做好低龄残疾人的治疗、康复和义务教育保障工作，帮助他们恢复健康。然后，在义务教育、职业或高等教育阶段，帮助残疾人提高知识和技能，进一步打好就业基础。同时，政府部门要做好政策和资金扶持，发挥引导作用。比如有的省份在公务员招录中要明确提出招录残疾人。
“总的来说，残保金制度改革的空间很大。在关爱残疾人的基础上，外界应考虑残疾人各年龄段的残保问题，加强研究，以更合理的方式推动残保制度的有效实施。”严新说。"